Artigo: Definindo a autoridade que queremos e precisamos

por Rodrigo Guerra*

Muito se fala no âmbito da RFB sobre o resgate da Autoridade Fiscal. Entretanto, a expressão abre margem a várias interpretações, normalmente pouco discutidas, levando a desentendimentos e frustrando decisões no âmbito do sindicato dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (AFRFBs) ‐ o Sindifisco Nacional.

Autoridade, inserido no contexto público, é a pessoa com poder de decisão. Por exemplo, a Lei cita inúmeras vezes a Autoridade Jurisdicional ‐ o juiz. Assim, considerando que o Estado Brasileiro adotou a teoria tripartite do poder segregandoo em Legislativo (que faz as leis), Judiciário (que exerce a jurisdição) e o Executivo (que aplica e faz aplicar a Lei), cada qual possui servidores investidos deste poder de Autoridade, ou seja, tomar decisões dentro de seus campos os congressistas decidem ao fazer as leis, os juízes decidem ao julgar, e os servidores da Administração Pública, em seus variados níveis, decidem ao aplicar as Leis.

Assim, a essência da Autoridade reside em seu poder de decisão, de acordo com a parcela de Poder Estatal conferida pela Lei.

Entretanto, alguns pensam que o termo "autoridade" ‐ e este redijo em minúsculo refere-se aos benefícios e vantagens que os ocupantes de altas posições no Estado Brasileiro possuem.

Segundo esta visão distorcida, temperada com um ranço coronelista onde um indivíduo submete a coisa pública, a autoridade se reduziria ao juiz possuir vitaliciedade, ao congressista possuir auxílio-paletó. De modo geral, se reduziria a um convênio privilegiado para comprar carro, a um salário gordo, a um segurança chamando de "doutor" na entrada do prédio.

Lamentável!!

Esta inversão de valores leva o servidor público a deixar de assumir o ônus de sua posição dentro do Estado Brasileiro, a deixar de assumir a responsabilidade com a coisa pública, e a tornar-se especulador de vantagens frente ao governo situação e ao Congresso Nacional.

O resultado inevitável é o esvaziamento da coisa pública, deteriorando serviços e abrindo campo para que a iniciativa privada cumpra o papel do Estado. Esta equação desbalanceada levará, inevitavelmente, à resposta da sociedade cobrando compromisso do setor público, abrindo margem para movimentos de minimização do Estado baseado em sua ineficiência, procurando "cortar a gordura" de um Estado rotulado paquidérmico.

O caminho da verdadeira Autoridade é assumir o ônus para solucionar as dificuldades da coisa pública através de iniciativas criativas e racionais comprometidas com a excelência do Serviço Público. A partir destes resultados, a partir da prova fática do papel do Estado Brasileiro na sociedade, é que virá como contrapartida o reconhecimento da função exercida em primeiro lugar com submissão à Lei, e em segundo, com zelo e excelência. É certo que de maneira geral as repartições públicas contam hoje com recursos limitados, assim a excelência do servidor público não pode ser vista comparada à iniciativa privada, com seus prédios brilhantes e ostentação do capital privado, mas sim como a maximização do serviço oferecido com o pouco recurso disponível. Observado através deste prisma, encontramos verdadeiros heróis no serviço público (nas áreas de saúde ou na segurança pública, por exemplo).

Quando defendo o resgate da Autoridade Fiscal, defendo a garantia do poder de decisão dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil enquanto servidores concursados e investidos constitucionalmente de parcela do Poder Estatal. Defendo a autonomia para inovar no serviço público e para exercer a vigilância na aplicação da Lei Tributária, sem ingerências políticas e/ou hierárquicas à margem da Lei.

É certo que o órgão deve definir diretrizes e atos normativos de forma a coordenar trabalhos, mas esta atividade não pode nunca subtrair a capacidade decisória da Autoridade, sob pena de transformá-la em mero executor. A Autoridade Administrativa decide (aplica a hermenêutica na Lei e a partir daí define a via de execução da norma no caso concreto); o executor implementa sem promover o exercício jurídico da interpretação. Se o órgão concentra a interpretação (e portanto o modo de aplicação da Lei) de modo absoluto, resta o poder

decisório em poucas funções chave, facilmente ocupadas por servidores comprometidos com uma agenda política de governo e não com uma agenda institucional de Estado.

Defensores da centralização do poder decisório podem argumentar que a descentralização levaria a casos concretos divergentes na aplicação da Lei, e que a harmonização de procedimentos leva à maior eficiência. Mas, para os procedimentos executados, cabe normalização por meio de ato parecido com a súmula vinculante do judiciário. A título de exemplo, a Lei 10.522/02 em seu artigo 19 permite a edição de Ato Declaratório pelo Procurador da Fazenda Nacional que, se confirmado pelo Ministro da Fazenda, obriga a PGFN e a RFB a desistir do objeto. Isto sem extrair o poder decisório da totalidade dos casos enfrentados pelo servidor em sua zona de atribuição legal, da mesma forma que o juiz não

perde sua Autoridade ao ser editada uma súmula vinculante. O juiz pode afastá-la se julgar necessário, assim como a referida lei excepciona sua aplicação na existência de "outro fundamento relevante", que só pode ser desvendado através da diligente apreciação do caso pelo aplicador da Lei: a Autoridade Administrativa.

Consideremos a redação do CTN, uma Lei Complementar que estabelece regras gerais de Tributação por comando da própria Constituição Federal. A figura da "Autoridade Administrativa" é citada: Autoridade porque decide, Administrativa porque é investida de parcela do Poder Executivo ao pertencer aos quadros da Administração Pública. Poderíamos especular: e se uma Lei específica criasse outra figura, por exemplo, denominada Autoridade Fiscal? Qual seria a relação entre ambas as Autoridades?

É certo que uma Autoridade não pode ser subordinada a outra em sua atribuição de aplicar a Lei, nem receber delegação. Se assim o for, sua ação se torna vinculada não mais à sua interpretação e aplicação da Lei, e sim ao comando do superior hierárquico. Evidencia-se a relação no Judiciário, eis que o juiz não deve obediência ao desembargador - este apenas revisa a decisão daquele. Da mesma forma, o Presidente da Mesa da Câmara não tem comando sobre o Deputado, tampouco o relator de CPI. Caso um tenha poder de determinar a ação do outro em suas atribuições legais, este último passa a ser mero executor, mesmo que formalmente na Lei conste a titulação de "Autoridade".

O mestre Hely Lopes Meirelles define que "delegar é conferir a outrem atribuições que originariamente competiam ao delegante". Entretanto, arremata em seguida: "Outra restrição à delegação é a de atribuição conferida pela lei especificamente a determinado órgão ou agente. Delegáveis, portanto, são as atribuições genéricas, não individualizadas nem fixadas como privativas de certo executor". Na mesma linha, não cabe avocação sobre atribuição determinada por lei. Assim, por exemplo, não cabe ao Ministro da Fazenda, ou ao Secretário da Receita Federal, avocar determinado caso de lançamento tributário, eis que atribuído ao servidor AFRFB. Estas restrições legais se sobrepõem ao princípio hierárquico da administração pública pois reservam o comando do povo, titular do poder soberano do Estado Brasileiro, am respeito da descentralização do poder decisório ‐ evitando a torpe concentração de poder ocorrida nos tempos das monarquias absolutistas.

Assim, não cabe separação em vários tipos hierarquizados de Autoridade: cabe, sim, separação de funções do poder estatal em cada Autoridade. Logo, Autoridade Administrativa seria um termo genérico para qualquer Autoridade da Administração Pública, em sua atribuição legal.

Autoridade Aeroportuária, Autoridade Aduaneira, Autoridade Sanitária, Autoridade Policial, Autoridade Fiscal: todos são igualmente Autoridades Administrativas, cada qual em sua atribuição legal.

Estas são as considerações sobre o que considero primordial quando se fala em "Autoridade Fiscal"; a análise do conteúdo necessário e não apenas da forma.

Falar em "Autoridade Fiscal" como um pacote de vantagens é um insulto aos AFRFBs comprometidos com o Serviço Público e com a Sociedade Brasileira.

Falar em "Autoridade Fiscal" como um inferior hierárquico, ou como um tipo diferente de "Autoridade Administrativa", é uma usurpação da autoridade do cargo original conferida pela Lei 10.593/02 em seus art. 6º, no caso em comento, do Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil.

*AFRFB – DRF Campinas